「台灣關係法 40 週年及其意義」
美國在台協會酈英傑處長 (W. Brent Christensen)
史丹佛大學演講辭
2019 年 3 月 4 日
午安，今天我很高興來到這裡，參加「台灣民主安全計畫」。我們需要這樣的場合，邀集政策實務人員和學者集思廣益，共同面對 21 世紀最複雜的挑戰。相信人人都會同意，保障海峽兩岸的安全，推動民主發展，是本世紀印太地區最複雜的挑戰之一。好消息是：過去 40 年來面對這些挑戰，我們都能妥善因應，展望未來 40 年，我仍然保持樂觀。
今年 4 月是《台灣關係法》生效 40 週年的里程碑，主辦單位希望我談一談這個里程碑的重大意義。但是在討論《台灣關係法》對台灣和美台關係的意義之前，我想從美國的觀點，談一談這項立法更廣泛的意義，也就是《台灣關係法》充分體現了美國憲法卓越的制度架構，讓國會得以共同決定重大的外交政策。非常感謝當年的國會領導人，將這個理念付諸行動。
回顧 1978 年 12 月 15 日，卡特總統 (Jimmy Carter) 宣佈美國將於次年 1 月 1 日與中國建交，當時的美國政府官員和國會議員都相當震驚。卡特政府後來提出《台灣授權法》(Taiwan Enabling Act)，與台灣維持「非官方關係」，但隨即遭國會否決，認為缺乏實質內容，無法充分保障美國對台灣的利益。民主黨愛達荷州參議員邱池 (Frank Church) 指出《台灣授權法》「功能嚴重不足，措詞模糊、語氣不堅定」，其他參議員也提出類似批評。
許多國會議員要求，應明確承諾台灣的未來將和平解決，認為這是台灣未來及美台非官方關係的相關立法中最關鍵的議題。
《台灣關係法》最終交付國會表決時，獲得兩黨絕大多數議員支持，只有六位參議員投下反對票。四十年來，《台灣關係法》一直是重量級的立法，這是美國的國內法，是美國對台灣未來和平解決的具體期望。
《台灣關係法》於 1979 年通過時，台灣尚未全面自由化、民主化，仍是一黨獨大，實施戒嚴，持續發生嚴重侵犯人權的事件，例如同年的美麗島事件。但正如《台灣關係法》所反映，美國看見台灣深具潛力，因此建立這個架構，確保美國能持續與台灣合作，協助台灣成長發展，成為今天現代繁榮的民主夥伴。《台灣關係法》載明：「特此重申，維護促進全體台灣人民之人權，為美國之目標。」
承認中華人民共和國為中國合法政府，與北京建交，表示往後美國將與台灣維持非官方關係；但《台灣關係法》明確強調，非官方並不代表不重要，這句話是我說的，並未寫入《台灣關係法》，但我相信這是當初法案起草的本意。法案內容明訂維持美台非官方關係的願景，同時保留重要功能和廣泛的實質聯繫。我們要記得，當時的情勢相當混亂，涉及三個政治實體對於外交關係變化的反應。若沒有《台灣關係法》，在美中建交的挫敗之後，美台關係很可能就此無法恢復。
近期訪問台灣的美國前眾議員史羅德 (Pat Schroeder) 曾告訴我，她和其他國會議員在決定《台灣關係法》的最終版本時，希望這項立法提供必要的法源和準則，以維持美台關係。成效不只如此，《台灣關係法》確立了當時台灣的戰略地位，但最重要的是，隨著台灣逐漸轉型，《台灣關係法》奠定了雙方關係更加穩健密切的基礎。
《台灣關係法》的部分內容，從一開始就非常重要，有些內容則是隨著時間推移逐漸凸顯價值。法案由國會通過，由卡特總統簽署生效，代表著美台非官方關係的健全架構。最重要的是，國會確立了繼續支援台灣防衛能力的政策，包括軍備，立法中載明美國將提供「充分的防衛物資及技術服務，以維持台灣足夠的自衛能力。」
其中也包含美國支援台灣防禦的政策聲明，基本上將對台灣安全的威脅視同對區域和平的威脅，也就是對美國利益造成明顯威脅。《台灣關係法》指出，任何針對台灣的軍事行動、經濟抵制或禁運手段，「將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切。」所謂的「嚴重關切」，是外交人員真正被惹毛了才會使用的詞彙。
我認為《台灣關係法》無疑通過了時間的考驗，但現在從 2019 年回顧 1979 年的《台灣關係法》，這四十年來的發展，是如何影響著今天的美國和目前的美台關係？以及是否能指出未來的發展？
首先，我們做得也許不夠好，但美國絕非不可共患難的朋友。美國與其他國家一樣，我們的政策和行動，必須謹慎考量殘酷的現實，但這不是美國唯一的準則，我們不會只憑金錢決定我們的利益，我們不會只順應全球的趨勢和主流意見，衡量政策的效益。我們心中自有一把尺，即使做得不夠完美，但仍然秉持著開國元勳的智慧與傳統，以及他們留下的開創性文件的精髓。我認為，《台灣關係法》正是這把內心量尺的體現。
談到台灣的處境，雷根總統常常將美國的多層承諾稱為「《台灣關係法》中的道德及法律義務」，請注意，這兩件事雷根總統先提到的是道德義務，然後才是法律義務。準備今天的講話時，我回顧了一些歷史資料，看到 1982 年 3 月的解密備忘錄，雷根總統對當時的國務卿海格 (Alexander Haig) 寫道：「我們要信守對台灣的承諾，就這樣。」沒有比這句話更清楚、更明確的立場了。
對雷根總統來說，美國決心履行《台灣關係法》的所有條款，包括軍售及安全保障的承諾，協助台灣維持強大的嚇阻能力，使台灣有信心與北京展開建設性的互動交流，進而促成台海穩定。
美國身為太平洋的強權，肩負全球的責任和利益，自然樂見印太地區的和平發展；台海穩定是達成這項目標的關鍵。美國的政策正是奠基於台灣安全與區域和平的長久利益，正如《台灣關係法》明確揭示，美國不僅要提供台灣防禦性武器，也要「維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力或其他高壓手段，危及台灣人民安全與社會經濟制度的行動。」
第二點，《台灣關係法》生效四十年來，雖然台海現況在相關各方看來，距離理想還很遠，但仍然是可行的安排，各方得以繁榮發展，台灣也能夠維持其特點，在眾多鄰居之中出類拔萃。而且，也是由於維持現狀，中國大陸的經濟才有機會飛速成長，創造中國悠久歷史上最繁榮富庶的物質生活。
台灣的民主得來不易，台灣跨黨派的政治領導人一再強調，不接受對岸任何可能犧牲台灣民主、侵害台灣人民基本自由的安排；可想而知，民主社會中的民調結果也強烈支持這個看法。不用說，美國當然尊重也瞭解台灣的立場，民主與所有的自由都不容妥協。美國將持續反對任何一方片面採取改變台海現狀的行動，包括任何訴諸武力或其他形式的脅迫手段；換句話說，現狀應受到保護。
當然，維持現狀有其限制，四十年來情勢已然大變，維持現狀難以符合雙方的許多要求和理想，但確實維持了和平，對歷史稍有研究的人都知道，這是極其難能可貴的結果。
在這方面，美國肯定蔡英文總統維持現狀的決心，面對北京不斷加劇的壓力，仍然堅定追求兩岸關係的穩定。蔡總統上任近三年來，充分展現盡責務實的領導風範。
第三點，四十年來的經驗證實美國對台灣的願景，台灣不只充分發揮潛力，也成為美國不可或缺的夥伴。自 1979 年以來，美台雙方基於共享的利益，以及日益重要的共享價值，確立起長期而全面的互惠合作關係。今日雙方的夥伴關係實實在在涵蓋了所有的範圍，從安全、貿易、投資、教育、文化交流、觀光旅遊、執法，到重要議題的跨國合作，例如打擊 ISIS 和人口販運等眾多面向。雙方基於支持民主、人權等共同的核心價值，更進一步深化合作關係。台灣早已從戒嚴時代轉型成為民主的燈塔，這是 20 世紀末至 21 世紀初舉世矚目的成功典範。台灣人民的成就鼓舞了美國民眾，也照亮了全球的許多角落。
我很榮幸親眼見證台灣的轉型，1970 年代末我以傳教士的身分首度去到台灣，當時民眾的日常生活仍然籠罩著壓迫的氛圍，尤其是對於數百年來定居於台灣的家庭更是如此。
1989 年我首次被派駐海外，再次回到台灣，當時已經解嚴，自由改革正要起飛。多年後，我歷任台灣協調處處長、美國在台協會台北辦事處副處長，到現在出任美國在台協會處長，見證了台灣不斷茁壯，成為各國的楷模。不同政黨良性競爭，政權和平轉移已成為了常態。
最後，展望未來四十年，我當然無法預測具體的變化，但是有一些事情我充滿信心，那就是美台關係會越來越緊密，美國對台灣、對印太地區的承諾，不會減少或消失。台灣將持續成長壯大，台灣活躍的民主依舊是持續成功的關鍵。誠如美國副總統彭思 (Mike Pence) 在去年 10 月的演說中表示，「美國始終相信，台灣力行民主政治為全球華人展現了一條更好的道路。」
最後，我所提到的歷史發展和理念思考，可以簡單總結為一句話：美國是台灣真正的朋友，未來也不會改變；《台灣關係法》明訂了美國在美台友誼中的義務，絕不會動搖。
短期內，而且是真的很快，美國在台協會就要搬遷到台北內湖新館，去年夏天已經進行落成典禮。這座雄偉的新館建築，可說是具體彰顯了美國對台灣的堅定承諾、雙方人民緊密的友誼，以及美國與台灣之間全面持久的合作關係。
除了搬遷到新館，今年每一個月也將推出多元的活動和計畫，彰顯美台關係的各個面向。這個月我們慶祝共享價值，這是雙方密切合作不可或缺的基礎。四月份我們規劃了一場大型活動，歡慶《台灣關係法》頒佈實施和四十年來的夥伴關係。歡迎各位共襄盛舉，參與這些意義重大的週年慶祝活動。
我要再次感謝主辦單位邀請我來到這裡，與各位分享我的看法。我也要感謝各位的努力，學界寶貴的研究成果，幫助我們更瞭解台灣面臨的安全威脅，進而制訂更有效的因應策略。
