OT-1946
2019 年 6 月 20 日
美國 2019 年人口販運問題報告 – 台灣部分
台灣部分（第一列）
台灣當局完全符合消除人口販運問題的最低標準。在本報告期間，當局持續認真以待、努力不懈，因此台灣仍保持在第一列。台灣當局的努力作為包括：相較過去幾年，針對人口販運者及招聘機構展開的調查案數明顯增加；首次在公海隨機訪查漁船；協助更多外籍販運被害人返國；修訂立法，改善對移工的保護。雖然台灣當局符合最低標準，然而遠洋船隊 (DWF) 台灣籍漁船以及台灣船東擁有的權宜船勞力剝削問題層出不窮，勞動部 (MOL) 與漁業署 (FA) 囿於權責劃分，加上調查標準不足，一直無法有效解決漁工剝削問題。當局展開拘留及調查行動，部分情況下甚至起訴先前外國政府正式指定為被迫犯罪的被害人。
優先要務的建議：
- 積極依據人口販運防制法對人口販運嫌犯加以起訴與定罪。
- 對人口販運罪犯處以足夠嚴厲的刑罰，包括處以適當刑期。
- 積極調查涉嫌在遠洋船隊中強迫漁工勞動的台灣權宜船或台灣籍漁船，若情節屬實, 應對高級船員及船主予以起訴。
- 在靠港船隻及海上漁船進行檢驗期間，執行全面且以被害人為中心的訪談，以便加強鑑別移工船員的強迫勞動指標；進行訪談時，應確保訪談地點遠離船隻，高級船員不應在側，同時指派合格通譯輔助對談。
- 提供海事檢調機構充分培訓，使其具備能力鑑別被害人身分、進行適當轉介，並瞭解執法通報程序。
- 修訂相關政策並補足法律漏洞，根除仲介收取招聘費與服務費的情形，並與勞工輸出國協調直接聘僱事宜，進一步減少移工因債台高築而受脅迫勞動的情形。
- 對涉及海外犯罪活動遣送返台的個人加強鑑別，調查是否有人口販運情形，或瞭解外籍勞工是否因逃離工作環境的虐待及/或自願接受移民局處分參與自願離境計畫，因而導致在台灣境內失去簽證，針對上述情況應適時將被害人轉介至庇護機構。
- 要求遠洋船隊採用標準國際船舶無線電呼號，並規定所有台灣權宜船及台灣籍漁船均須在單一標準化資料庫系統中，註冊漁船名稱、許可證、授權作業區域以及外籍移工船員名單，藉此分配更多資源並簡化海事檢調流程。
- 清楚界定監管台灣權宜船及台灣籍漁船機構之間的角色和權責，並提升機構間的協調合作。
- 推動立法，將家庭看護和家事勞工納入基本勞工權益的保障範圍。
- 將社工及和勞動檢查員納入人口販運被害人鑑別機構。
- 提升檢察官和法官對於防制人口販運的訓練成效。
- 對台灣權宜船或台灣籍漁船上的移工船員，加強宣傳外籍勞工人口販運求助熱線電話。
起訴
當局在執法層面的作為更加積極。《人口販運防制法》禁止各種形式的販運行為，最高可處七年有期徒刑，併科新台幣 5 百萬元 (約 163,460 美元) 以下罰金；刑罰嚴厲，與強暴等重大刑事犯罪相當。觀察人士指出，《人口販運防制法》部分條文存在歧義，若案件中的被害人領有部分報酬，可能使執法變得複雜。《人口販運防制法》其他條文保護勞工不需向仲介或管理者償還「不當債務」，卻未釐清何謂不當債務；觀察人士憂慮條文過於空洞，難以有效預防債務脅迫。《人口販運防制法》修正案於 7 月通過生效，對於「經由招募、引誘、庇護、安排、協助、剝削或以其他方式，迫使兒童在酒吧或俱樂部從事坐檯陪酒或涉及色情之伴遊、伴唱、伴舞等侍應工作」之個人，應處最高一年刑期，得併科新台幣 30 萬元 (約 9,810 美元) 以下罰金。根據該修正案，「以暴力、脅迫、藥劑、詐術、催眠術或其他違反本人意願之方法，使兒童或少年」從事前述行為，最高處五年有期徒刑，得併科新台幣 150 萬 (約 49,040 美元) 以下罰金。為解決前述漏洞，跨部會工作小組致力尋求公民社會意見，持續推動《人口販運防制法》修正草案；司法院更頒布一系列指導方針，包括非政府組織對於人口販運案件的判刑建議。當局持續依其他法規起訴大部分人口販運的案件，如《刑法》和《兒童及少年性剝削防制條例》，然而，儘管部分法規具備充分適當的刑罰，該條例對於兒童性販運的刑罰卻不夠嚴厲，並未與強暴等重大刑事犯罪相當。
當局在 2018 年對 166 起人口販運案件進行調查 (54 起勞動販運和 112 起性販運案件)，相較於 2017 年的 125 件稍多，而起訴總案件數為 113 件 (2017 年為 248 件；2016 年為 128 件)，其中包括依《兒童及少年性剝削防制條例》起訴了 53 名嫌犯，依《人口販運防制法》起訴了 47 名嫌犯 (2017 年為 109 名；2016 年為 44 名)，依《刑法》起訴了 13 名嫌犯。依《人口販運防制法》起訴的 47 人中，11 人遭控涉及性販運，36 人遭控涉及勞動販運，而有 1 人的罪行未定。當局共判 50 件定罪 (2017 年為 62 件)。當局依《人口販運防制法》定罪 11 名人口販運者 (2017 年為 8 名)，其中 6 人為性販運者，5 人為勞動販運者，3 人為同時涉及兩者；其餘依《兒童及少年性交易防制條例》與其他《刑法》條文定罪。在 113 件起訴案中，當局逮捕 7 人，其涉嫌以官方旅遊簽證簡化計畫，以高薪職務吸引 152 名越南移工前往台灣從事勞動。據了解，該販運集團首腦強迫其中幾名越南婦女從事性交易；其他人則在越南遭收取高額旅費，導致債台高築，仲介或雇主隨後利用這一點加以脅迫，使其從事性販運或強迫勞動。高雄地檢署以偽造文書及違反《就業服務法》之罪名，共起訴 4 人，其中包括 2 名越南籍公民。本報告完成之際，該案仍在審理當中。
跟往年一樣，相較於依照《兒童及少年性剝削防制條例》與其他《刑法》條文定罪的被告，依照《人口販運防制法》定罪的人口販運者量刑較輕。當局認為，從寬輕判的傾向肇因於台灣的司法評鑑與升遷制度，據了解，若人口販運罪犯上訴成功，再審法官推翻原法官的判決或縮短刑期，將不利原法官的評鑑升遷。然而，與以往報告期間的趨勢不同的是，多數遭定罪的人口販運者 (至少 32 人) 遭處一年以上之有期徒刑。台灣於 2018 年 5 月頒布生效的《國際刑事司法互助法》，旨在促進台灣與其他國家針對跨境調查和起訴的協調合作，長久以來由於台灣的外交地位特殊，導致這項合作成了一大挑戰。當局持續透過廣泛的工作坊、研討會、和專題會議訓練執法人員、檢察官和法官；然而，當局和非政府組織指出，由於法院常將此類案件視為勞資糾紛，而非人口販運，因此難以有效起訴勞動販運案件。
2018 年，當局總計呈報 2,827 次的招聘仲介查驗 (2017 年為 2,701 次；2016 年為 2,429 次；2015 年為 1,822 次)。當年 8 月，宜蘭地方法院因一名仲介違法從 8 名外籍漁工的薪資中扣除膳宿費，而判處該名仲介 5 個月有期徒刑，這是此類案件首次定罪。但縱使如此，公民社會團體仍持續發出譴責聲浪，例如拒絕使用標準國際船舶無線電呼號的遠洋船隊仍可繼續作業，此外，至今仍缺乏登記漁船名稱、許可證、船員名單以及授權作業區域的單一標準化資料庫系統，這些情況一再曝露台灣海事機構對於打擊人口販運的執法漏洞。勞動部和漁業署對於外籍漁工的權責劃分，加上對遠洋作業船隻檢查不足，都明顯阻礙當局起訴涉及強迫勞動販運的台灣籍漁船和台灣權宜船。根據漁業署報告，其對國內港口、外國港口以及首次在公海，共計 139 艘漁船進行隨機訪查 (2017 年未納入報告)，檢查員共發現 120 起合約問題、超時工作和薪資差異等違規行為；雖然此類訪查結果發現潛在販運指標，但當局僅就一起薪資違規事件轉介檢調機構，其餘案件則僅發出行政警告。儘管台灣權宜船和台灣籍漁船普遍存在強迫勞動現象，但當局僅針對這類漁民案件展開三次正式的販運調查。公民社會團體負責人揭露，遠洋船隊缺乏國際認可的註冊登記系統。而其中一案，高雄檢察官以勞力剝削 80 餘名外籍漁工之罪名起訴了 19 人，但此案已連續第二年停滯在未決訴訟。
保護
當局在保護方面的作為更加積極，鑑別了 302 名人口販運被害人 (191 人為性販運被害人，111 人為強迫勞動被害人)，轉介其中 216 人至庇護所並給予協助，相較於 2017 年，鑑別的被害人數為 328 人，轉介其中 298 人至庇護所。當年度鑑別出的 302 名被害人中，183 人為外籍被害人，118 人為孩童。執法人員使用標準化的問題和評量表，與疑似被害人進行訪談並加以轉介，包括對違反入出境規定的外國人進行過濾，判斷是否有遭到販運的跡象。依法，只有警方與檢察官能對被害人進行官方鑑別。為免有被害人遭到遺漏，非政府組織與檢察官持續向當局建言，允許社工和勞動檢查員鑑別被害人。非政府組織也持續指出，在多起案例中因為法官不認可執法人員或檢察官先前的被害人鑑別結果而駁回相關人口販運的指控。觀察人士憂心，勞動部在進行勞檢前先行通知的做法，可能導致仲介評鑑制度無法有效查出虐待案件，包括強迫勞動。非政府組織持續要求當局通過擱置多時的家事勞工法案，該法案清楚規定休息時數、休假以及年假。然而，在本報告期間，台灣頒布了《就業服務法》修正案，要求仲介呈報其客戶虐待移工的案件 (尤其是外籍家庭看護)，否則將處以嚴厲罰金。該修正案亦禁止雇主在未經移工同意下，扣留移工的護照、工作證或任何身分證件。政策制定者放寬了喘息照護 (respite care) 法規，鼓勵雇主給予勞工年假，藉此降低對行動自由 (freedom of movement) 的關鍵疑慮，對於家庭看護等移工尤其如此。
移民署有兩處庇護所，用以安置尚未取得工作簽證的外籍販運被害人，出於安全考慮，對於來自中華人民共和國的被害人，當局限制轉介至移民署庇護所的人數，而其他國籍的被害人則可轉介至非政府組織的庇護所。移民署將保護被害人的預算提升至新台幣 1,075 萬元 (約 351,450 美元) (2017 年為新台幣 1,034 萬，約 338,040 美元)。勞動部補助另外 22 處庇護所，並為人口販運被害人設置 24 小時求助熱線；本報告期間，該求助熱線共收到 60 通潛在被害人的來電，並轉介至地方當局以供進一步介入調查。然而，部分非政府組織擔心勞動部人員對來電處理不夠積極，建議勞動部提升鑑別被害人的能力並加強熱線接聽人員的訓練。這些團體也注意到，遠洋漁業船隻上的移工船員常常不知道有求助熱線可利用，或因為高級船員限制其通訊自由而無法利用求助熱線。移民署另有一支 24 小時中英雙語求助熱線，但可能因為鮮為人知或無法取得，因此在本報告期間未接到任何來電。庇護所提供男女人口販運被害人醫療服務暨心理輔導、法律諮詢、職業訓練、小額津貼、通譯服務，以及返國協助。
為鼓勵被害人參與對其加害人的調查，當局允許被害人庭外作證或以錄影作證，並分別發出 90 張臨時居留證與 88 張工作證 (相較於 2017 年分別發出 126 與 159 張來得更少)。勞動部總共為 28 名持工作簽證在台從事勞動的被害人，提供返國協助；移民署則為無工作簽證的 38 名被害人提供返國協助 (2017 年共 39 名)。當局允許被害人透過庭外和解或提起民事訴訟，向人口販運者要求賠償，但被害人必須自行提供所有相關證據。其中一起訴訟案於 2018 年定讞，最終裁定向原告賠償新台幣 40 萬元 (約 13,080 美元)。當局與司法院資助的法律扶助基金會為數百名在 2008 年《人口販運防制法》施行之前，遭惡劣仲介剋扣工資的印尼籍看護尋求賠償。在先前報告期間，苗栗地檢署扣押該名仲介的財產 (價值約新台幣 1.8 億元 (約 590 萬美元)，以預作被告賠償被害人之用。截至年底，共有 205 名有效申請人與被告達成和解，並獲得賠償金 (金額未公開)。
在境外僱用的漁工不受台灣《勞動基準法》保護，由漁業署而非勞動部管轄。2017 年，漁業署公布新法，將漁工僱傭契約標準化，訂定最低工資並可選擇直接給付，提供醫療與人身保險，統一規定工時與休息時間，並建立新申訴機制的管道。然而，非政府組織仍然憂心，上述法規所訂定的最低薪資，仍低於台灣一般的最低薪資，部分外籍漁工仍易受到債務脅迫。部分非政府組織指出，因為漁業署管轄台灣各地漁會，而漁會通常從事勞動僱傭，其中可能存在利益衝突。觀察員表示，正因漁業署對於遠洋作業船隻檢查不足，因此容易發生強迫勞動和其他虐待事件。2018 年 5 月，南非當局依國際勞工組織 (International Labor Organization) 的「漁業工作公約 (第 188 號)」(Work in Fishing Convention (C188))，扣留一艘台灣籍漁船，這是南非首次落實該公約。
該船的船長曾嚴重虐待全船的印尼船員，包括強迫勞動。台灣漁業署檢查員前往南非訪查船員，以回應按照 C188 號公約拘留人員的事件，然而卻採用語言不通的問卷進行調查，亦未提供通譯服務，更在涉嫌犯行的船長面前進行訪談。漁業署檢查員提交的報告中，完全沒有提及任何虐待行為，隨後檢查員即返回台灣，允許該船隻繼續營運作業。經公眾強烈抗議後，當局撤回原有調查結果，並對該漁船經營人及招聘仲介，處以總計新台幣 375 萬元 (約 122,600 美元) 之罰款；當局另裁定該漁船經營人及船長的許可證應吊銷 5 個月。
2019 年，移民署開始實施新的自願離境計畫後，第一個月內即有超過 2,300 名移工受惠；當局表示，已針對這些移工執行標準販運被害人身分鑑別程序，但當局並未依程序呈報任何鑑別結果或轉介被害人至保護服務。前述 152 名越南旅客中，約有三分之一因受到假高薪工作機會的引誘，從旅行團脫隊逃跑，至今仍未逮捕歸案，此案現正調查中。當局確認，這些逃跑越南人中，有 4 名是人口販運被害人，且至少有 7 人曾是販運集團首腦；本報告完成之際，後者已面臨多項待決指控 (含販運人口)。當局正式禁止餘下失蹤的越南旅客參與自願離境計畫，這引發了公眾擔憂，因為如此可能會導致人口販運被害人不敢挺身而出。
《人口販運防制法》的修正草案改善了被害人身分鑑別程序，並擴大被害人的福利待遇，包括提高簽證效力，以納入國家健康保險資格，本報告完成之際，該修正草案尚未通過。雖然被害人就人口販運者強迫其犯法的行為，可獲得豁免權，但部分情況下，人口販運被害人仍會被當局拘留、罰款或監禁，這是由於前線執法人員及法官對這類犯罪的瞭解程度不一所致。2018 年，斯洛維尼亞政府確認 32 名台灣人因強迫犯罪涉嫌電話詐騙，台灣當局拘留該 32 人並展開刑事調查；本報告完成之際，該 32 人仍受到拘留。經檢察官的兩次面談後，台灣當局駁回先前的犯罪認定，轉而以標準被害人身分鑑別程序處理。
預防
當局持續積極防制人口販運。一名行政院政務委員繼續負責執行全台的防制人口販運行動計畫，並督導每半年召開一次會議的跨部會工作小組。非政府組織負責人表示憂慮，認為召開會議的頻率不足，不利於打擊人口販運的進展和協作。為解決非政府組織的疑慮，當局將工作小組分為兩個子小組，一部分負責家事勞工，另一部分負責漁民移工，此外，各子小組的開會頻率提升，開會時亦廣邀非政府組織和學術界參與。多個政府單位持續撥出經費製作防制人口販運的廣告、廣播與其他資料，並為特別容易受害的族群，包括青少年、外籍勞工，以及漁工舉行講座。漁業署也針對停靠在特定外國漁港的船隻，於隨機訪查時向外籍船員發放多語資料，其中包含勞工權利及熱線號碼等資訊。當局在國際機場設有服務櫃檯，在全台各地也設有外籍勞工服務站，以協助外籍勞工並教導他們認識自身的權益。漁業署共針對 215 艘船隻執行隨機訪查，包含國內港口 87 艘、外國港口 99 艘、公海 29 艘，船員數量總計為 798 名 (2017 年未納入報告)。這項訪查結果中，並未發現任何強迫勞動案件；公民社會團體負責人以及強迫勞動被害人的家屬，抨擊這類訪查不夠積極，不足以防治該行業普遍存在的強迫勞動現象。
雇主可以透過直接聘僱聯合服務中心僱用外勞，不用透過仲介或向其支付額外費用；然而，2017 年頒布的規定表面上以加強對漁工的保護為宗旨，其條文卻允許仲介無限制收取招聘費與服務費，很可能縱容以債務脅迫造成的勞力剝削。台灣政府於 2015 年設立一仲介評估制度，可針對評等未達標準的仲介機構撤銷其營業執照。但是，人權團體仍質疑此一制度的效力；2018 年 4 月，約 300 名越南婦女指控一家仲介機構，在經主管機關評為優秀等級後，隨後便從勞工薪資中任意扣除費用。多數雇主仍認為透過仲介僱用外勞較為便捷，勞動權益團體則持續呼籲當局消除法律漏洞，以終止超收費用的情況。當局在積極調查仲介機構的勞動僱用作業後，於2018年對 242 家仲介超收費用、透過債務約束剝削的仲介處以罰鍰 (2017 年 6 家)，並勒令 7 家停業 (2017 年 5 家)。台灣的法律雖將台灣護照持有人在海外發生的兒少性剝削行為視為犯罪，但是自 2006 年以來，當局並未以在境外從事兒少性觀光為罪名調查或起訴任何一人。當局已與 20 個國家簽署了人口販運防制的合作備忘錄，但負責人表示，由於台灣的外交地位特殊，導致雙邊或多邊合作的機會有限。當局持續打擊性交易與強迫勞動的問題，並透過觀光局加強宣導以及提升業界的訓練。
為了減少廣泛存於移工間的脅迫現象，移民署於 2019 年初展開一項計畫，針對簽證逾期但仍居留境內的外國人，減輕相關罰則，例如若願意自首，即可豁免拘留，改而處以小額罰金和較短期的再入國禁令。2019 年展開這項計畫後，第一個月內即有超過 2,300 名外國人受惠；相較於 2018 年年初，只有 900 名自首者，且仍適用原有罰則。
販運問題概觀
如同過去五年，台灣是強迫勞動和性販運受害男女被送往的目的地；也有一些強迫勞動的受害人以及性販運的受害女性和兒童來自台灣。台灣女性和孩童容易成為國內性販運的被害人，其中，勸誘台籍與外籍被害婦女及兒童藥物成癮後加以利用剝削，並強迫其從事性販運，這已成為人口販運者越來越常使用的手段。台灣販運者越來越常利用網路、智慧型手機應用程式、直播以及其他類似線上技術進行招募活動，通常針對兒童被害人，並掩蓋其真實目的讓執法單位不易發現。
有些來自中國和東南亞國家的女性因假結婚或不實受僱機會受騙來台，實則遭到性販運。人口販運被害人多為來自印尼、菲律賓、泰國、越南的移工，少數來自中國、柬埔寨和斯里蘭卡。台灣有超過 70 萬名外籍勞工，多數透過招聘機構及仲介 (部分來自台灣) 在母國被僱用，來台從事低技術工作，如家庭看護和家事勞工，或從事農漁業、製造業、肉品加工和營造業。部分外籍勞工遭收取高額仲介費，導致債台高築，仲介或雇主利用這一點加以脅迫，以獲得或留住外勞爲其勞動。扣除仲介費後，許多在台外勞剩餘的所得遠低於法定最低工資。違約逃跑的外籍勞工估計可能超過五萬名，這類移工特別容易成為人口販運的對象，因為違約逃跑使其喪失移工資格，無法獲得正當產業職位；部分勞工最初是因受虐而逃離，包括強迫勞動。家事勞工和家庭看護通常住在雇主家中，勞動與生活條件難以監控，因此也特別容易成為剝削的對象。台灣的仲介經常協助雇主強制遣送提出申訴的「問題」外籍勞工，以其缺額引進新的外勞，並繼續以債務脅迫的方式加以控制。部分販運者在台灣境內利用印尼人開立的商店作為地下通匯管道，藉此限制印尼移工並迫使其從事性交易。人口販運者利用台灣的《新南向政策》簽證簡化計畫，吸引東南亞學生和遊客前來台灣，再強迫其從事勞動或性交易。
自中國、印尼、菲律賓、越南等地至台灣籍漁船或台灣權宜船工作的漁工，無論是否登記在案，許多都捲入複雜的多國仲介網絡且債台高築，甚至可能遭受未給薪或給付不足、工時過長、身體虐待、缺乏食物或醫療、不允許睡眠休息，以及生活條件惡劣。漁民移工表示，高級船員會採用強制手段，如身體暴力、毆打、不發給食物或水，或扣除薪資等，藉此留住外勞爲其勞動。這類虐待行為在台灣的遠洋船隊尤為普遍，包括 2000 多艘台灣權宜船和台灣籍漁船，這些船隻在距台數千英里遠之處營運，無法充分監督。高級船員強迫移工漁民捕撈非法物種，包括瀕臨絕種和受保育物種，導致漁民面臨嚴重的犯罪後果。許多船隻一出海即在外海停留多年，多會選擇性地停用詢答機並停靠在「冷藏基地船」或偏遠無人居住的島嶼，以將人口販運被害人轉移至其他船隻，或卸下非法捕撈的魚種以避免執法人員的追查。在海外從事電話詐騙的台灣人，據聞也可能是潛在人口販運被害人。
