OT-2023
2020 年 6 月 26 日
美國 2020 年人口販運問題報告 – 台灣部分
台灣部分 (第一列)
台灣當局完全符合消除人口販運問題的最低標準。在本報告期間，當局持續認真以待、努力不懈，因此台灣仍保持在第一列。台灣當局的努力作為包括：改善跨部會之間，針對打擊人口販運的合作；為提升調查效率，而設立新政策；持續監督弱勢勞工招聘管道；加強查訪、調查漁船上潛在的勞力剝削案例。雖然台灣當局符合最低標準，仍有許多挑戰待解決。不同官方利害關係人，採取的被害人身分鑑別程序迥異且經常成效不彰，使得部分被害人更難以取得司法資源及保護照顧。調查人力及協議不足，讓遠洋船隊 (DWF) 台灣籍漁船以及台灣船東擁有的權宜船勞力剝削問題持續受挫。因缺乏特定法條保障其勞動權，上千名外籍家庭看護仍身處受剝削的風險。
優先要務的建議：
- 積極依據人口販運防制法對人口販運嫌犯加以起訴與定罪。
- 對人口販運罪犯處以足夠嚴厲的刑罰，包括處以適當刑期。
- 積極調查涉嫌在遠洋船隊中勞力剝削的台灣權宜船或台灣籍漁船，包括停泊在特殊外國停靠區的船隻，若情節屬實，應對高級船員及船主予以起訴。
- 制定並執行相關政策，以加速執行海上勞力剝削案件調查，並減少可疑航班。
- 在靠港船隻及海上漁船進行檢驗期間，執行全面且以被害人為中心的訪談，以便加強鑑別外籍船員的勞力剝削指標。
- 提供海事檢查機構充分培訓，使其具備能力鑑別被害人身分、進行適當轉介，並瞭解執法通報程序。
- 正式將公民社會意見納入仲介評鑑程序。
- 修訂相關政策並補足法律漏洞，根除仲介收取招聘費、服務費、押金的情形，並與勞工輸出國協調直接聘僱事宜，
加強監督外籍移工招聘單位及程序，以鑑別被害指標，包括非法收取費用、合約差異。
- 積極鑑別脆弱族群，調查是否有人口販運情形，包括受私立大學招募的外籍學生；涉及海外犯罪活動遣送返台者；以及因逃離工作環境的虐待及/或自願接受移民當局處分參與自願離境計畫，因而導致在台灣境內失去簽證的外籍勞工，針對上述情況應適時將被害人轉介至庇護機構。
- 要求遠洋船隊採用標準國際船舶無線電呼號，並規定所有台灣權宜船及台灣籍漁船均須在單一標準化資料庫系統中，註冊漁船名稱、許可證、授權作業區域以及外籍移工船員名單，藉此分配更多資源並簡化海事檢查流程。
- 清楚界定監管台灣權宜船及台灣籍漁船部會之間的角色和權責，並提升各部會的協調合作。
- 推動立法，將家庭看護和家事勞工納入基本勞工權益的保障範圍。
- 推動立法，全面禁止雇主扣留外籍移工的身分證件及旅行證件。
- 將重要相關單位納入人口販運被害人鑑別機構。
- 對警方、檢察官、法官提供並執行防制人口販運之訓練與資源。
- 對台灣權宜船或台灣籍漁船上的移工船員，加強宣傳外籍勞工人口販運求助熱線電話。
起訴
當局維持了執法層面的作為。《人口販運防制法》禁止各種形式的販運行為，最高可處七年有期徒刑，併科新台幣 500萬元 (約 166,990 美元) 以下罰金；刑罰嚴厲，且針對性販運的刑罰更是與強暴等重大刑事犯罪相當。觀察員指出，《人口販運防制法》部分條文存在歧義，使執法變得複雜，尤其是案件被害人獲賠償金的情形下。《人口販運防制法》其他條文保護勞工不需向仲介或管理者償還「不當債務」，但觀察員憂慮條文過於空洞，難以有效預防債務脅迫。《人口販運防制法》修正案於2018年頒布，對於「經由招募、引誘、庇護、安排、協助、剝削或以其他方式，迫使兒童在酒吧或俱樂部從事坐檯陪酒或涉及色情之伴遊、伴唱、伴舞等侍應工作」之個人，應處最高一年刑期，得併科新台幣 30 萬元 (約 10,020 美元) 以下罰金。根據該修正案，「以暴力、脅迫、藥劑、詐術、催眠術或其他違反本人意願之方法，使兒童或少年」從事前述行為，最高處五年有期徒刑，得併科新台幣 150 萬 (約 50,100 美元) 以下罰金。為解決前述漏洞，跨部會工作小組致力尋求公民社會意見，持續推動《人口販運防制法》修正草案，本報告完成之際，該草案仍在審議階段。
當局持續依其他法規起訴大部分人口販運的案件，如《刑法》和《兒童及少年性剝削防制條例》，然而，儘管部分法規具備充分適當的刑罰，該條例對於兒童性販運的刑罰卻不夠嚴厲，並未與強暴等重大刑事犯罪相當。當局在 2019 年對 143 起人口販運案件進行調查 (32 起勞動販運和 111 起性販運案件)，2018 年為166 起；2017年為125起案件。當局2019年起訴了122名嫌犯 (2018年為113名；2017年為248名；2016年為128名。)， 其中包括依《兒童及少年性剝削防制條例》起訴了 48 名嫌犯，依《人口販運防制法》起訴了23名嫌犯，依《刑法》起訴了51名嫌犯。依《人口販運防制法》起訴的23名嫌犯中，9名遭控涉及性販運，14名遭控涉及勞動販運。當局共判 50 件定罪，其中 7 人為勞動販運者，43 人為性販運者(2018年為50件，2017年為62件。) 2017 年，高雄檢察官以勞力剝削 80 餘名外籍漁工之罪名起訴了 19 名嫌犯，其中 7 名被告在 12月遭高雄法院定罪，並處以10到18個月徒刑。
過去幾年，當局認為從寬輕判的傾向肇因於台灣的司法評鑑與升遷制度，據了解，若人口販運罪犯上訴成功，再審法官推翻原法官的判決或縮短刑期，原法官將受懲處。然而，今年已經是連續第二年，多數遭定罪的人口販運者(至少27名)遭處一年以上有期刑期。當局持續透過各種工作坊、研討會、會議訓練執法人員、檢察官和法官。然而，當局和非政府組織指出，由於法院常將此類案件視為勞資糾紛，而非人口販運，因此難以有效起訴勞動販運案件。勞權團體指控地方官員的貪腐現象，阻礙針對漁業勞力剝削的執法行動。當局並未針對任何涉嫌人口販運的官員進行調查、起訴、或定罪。
雖然長久以來台灣的外交地位特殊，當局仍然成功和越南及比利時合作進行反人口販運調查。2019 年，當局總計呈報 2,813 次的招聘仲介檢查 (2018 年為 2,827 次；2017 年為 2,701 次；2016 年為 2,429 次；2015 年為 1,822 次)。然而，與去年不同的是，2019年當局並未對任何涉嫌造成人口販運非法行為的仲介進行刑事調查、起訴、定罪、或監禁。根據漁業署報告，其在國內港口、外國港口、以及繼去年後，第二度在公海，對總計198 艘的漁船進行隨機訪查 (2018 年為 139艘；2017 年未納入報告)。檢查員共發現 88 起合約問題、超時工作和薪資差異等違規行為 (2018 年為 120 起)，當局並將其中 6 起違規事件轉介檢調機關，調查是否違反《人口販運防制法》(2018 年為 3 起)。
雖然已有些許進步，公民團體仍持續發出譴責聲浪，例如拒絕使用標準國際船舶無線電呼號的遠洋船隊仍可繼續作業，此外，至今仍缺乏登記漁船名稱、許可證、船員名單以及授權作業區域的單一標準化資料庫系統。勞動部和漁業署對於外籍漁工的權責劃分，持續阻礙當局起訴涉及勞力剝削的漁船。司法機關主張，複雜的舉報程序阻礙執法單位在海事案件上的即時行動，致使許多嫌犯在當局展開正式調查前，就已經潛逃。為減少此類延誤，台灣的跨部會反人口販運工作小組與漁業署草擬一項政策，允許警方在接獲通報時，即刻啟動漁船上勞力剝削調查，不需遵循冗長的行政核可程序，此項政策在本報告完成之際，仍處於草案階段。
保護
當局維持在保護方面的作為。依法，只有警方與檢察官能對被害人進行官方鑑別，而勞動部、漁業署、移民署、及其他相關單位則需遵循複雜的程序，以通報可能的被害人。非政府組織及檢察官認為，這樣的安排下，部分被害人無法受鑑別。為免有被害人遭到遺漏，非政府組織與檢察官持續向當局建言，允許社工、勞動檢查員、移民署人員、其他相關單位鑑別被害人。非政府組織也持續指出，在多起案例中因為法官不認可執法人員或檢察官先前的被害人鑑別結果而駁回相關人口販運的指控。執法機關在訪問以及轉介潛在的人口販運被害人時，使用標準化問題與評估表格，其中也包括遭控違反移民法的外籍人士。本報告期間，執法機關共鑑別 300 名人口販運被害人 (其中 198 名為性販運被害人；102 名為勞力剝削被害人)，並從中轉介 202 名至庇護所並給予協助 (2018 年鑑別 302 名、轉介 216 名至庇護所)。當年度鑑別的 300 名被害人中，169 名為外籍被害人，98 名為孩童。
非政府組織及相關單位持續要求當局通過擱置多時的家事勞工法案，該法案清楚規定休息時數、休假以及年假。上年度報告期間，台灣頒布了《就業服務法》修正案，要求仲介呈報其客戶虐待移工的案件 (尤其是外籍家庭看護)，否則將處以嚴厲罰金。該修正案亦禁止雇主在未經移工同意下，扣留移工的護照、工作證或任何身分證件。公民團體主張修法內容並不足以阻止勞力剝削，許多案例中，雇主皆脅迫外籍勞工「自願」交出身分證件。立法委員在 2018 年放寬了喘息照護 (respite care) 法規，鼓勵雇主給予勞工年假，藉此降低對行動自由 (freedom of movement) 的關鍵疑慮，對於家庭看護等移工尤其如此。然而，非政府組織認為這些立法改革並不足以加強對家事移工的保護，因此呼籲修法，將家事移工納入《勞動基準法》下更廣泛的保護與管轄範圍內。
移民署有兩處庇護所，用以安置尚未取得工作簽證的外籍人口販運被害人。出於安全考量，對於來自中華人民共和國的被害人，當局限制其僅能轉介至移民署庇護所，而其他國籍的被害人則可轉介至非政府組織的庇護所。2019年，勞動部將就業安定基金轄下的保護被害人預算大幅提升至新台幣 1,800 萬元 (約 601,160 美元) (2018 年為新台幣 1,075 萬元，約 359,030 美元；2017 年為新台幣 1,034 萬元，約 345,330 美元)，其中已使用新台幣 684 萬元 (約 228,440 美元)。移民署也花費新台幣 1,352 萬元 (約 451,540 美元) 用於2間庇護所的營運。移民署庇護所提供男女人口販運被害人醫療服務暨心理輔導、法律諮詢、職業訓練、小額津貼、通譯服務，以及返國協助。當局總共為 2,697 名外籍被害人提供服務，其中提供 1,081 名被害人通譯服務，提供 14 名被害人法律諮詢 (2018 年未納入報告)。
勞動部另外補助 22 處「安置機構」，並為人口販運被害人設置 24 小時求助熱線；本報告期間，該求助熱線共收到 2 通潛在性販運被害人、以及 3 通潛在勞力剝削被害人的來電 (2018年總計 60通 )。有別與前幾年，今年度勞動部成功透過熱線服務，鑑別 1 名勞力剝削被害人，並將其轉介至保護服務。觀察員注意到，遠洋漁業船隻上的移工船員常常不知道有求助熱線可利用，或因為高級船員限制其通訊自由而無法利用求助熱線。移民署另有一支 24 小時中英雙語求助熱線，在本報告期間，共接到 9 通潛在性販運被害人、 11 通潛在勞力剝削被害人來電，並成功鑑別及轉介1名被害人 (2018年則無)。警政署也有一支熱線，共接到 5 通人口販運被害人來電，並進行鑑別與轉介。公民團體持續呼籲當局增加可正式鑑別被害人的單位，以透過更多管道加強被害人鑑別。
為鼓勵被害人參與對其加害人的刑事調查，當局允許被害人庭外作證或以錄影作證。本報告期間，司法院得到來自公民團體的建言，希望加強被害人在訴訟過程的參與度。此協商過程造就刑事訴訟法的修正，要求法官保護被害人及其家人的身份，包括在訴訟程序中將被害人與被告人隔離。修正案也明訂，被害人以及其代表，可以向被告提問，並且在訴訟過程中，可以根據所有呈現的證據及判刑，發表正式意見。當局發出 56 張臨時居留證與 57 張臨時工作證予外籍被害人，相較於 2018 年分別發出 90 與 88 張；以及 2017 年分別發出的 126 與 159 張來得更少，不過當局也延長前一報告年度期間發出的 107 張臨時居住證的效力 (2018 年未納入報告)。
勞動部總共為 21 名持工作簽證在台從事勞動的被害人，提供返國協助；移民署則為無工作簽證的 38 名被害人提供返國協助 (2018年共 66 名；2017 年共 39 名)。當局允許被害人透過庭外和解或提起民事訴訟，向人口販運者要求賠償，但被害人必須自行提供所有相關證據。司法院資助的法律扶助基金會持續為數百名在 2008 年《人口販運防制法》施行之前，遭惡劣仲介苛扣工資的印尼籍看護尋求賠償。截至年底，共有 254名有效申請人與被告達成和解，並獲得賠償金 (金額未公開)。地方法院承接另外 5 起人口販運相關的民事訴訟，其中 4 起案件中，法院判決原告勝訴，總賠償金超過新台幣 1870 萬元 (約 624,540 美元)。
在境外僱用的漁工不受台灣《勞動基準法》保護，由漁業署而非勞動部管轄。漁業署維持將漁工僱傭契約標準化的法條，訂定最低工資並可選擇直接給付，提供醫療與人身保險，統一規定工時與休息時間，並建立新申訴機制的管道。然而，非政府組織仍然憂心，上述法規所訂定的最低薪資，仍低於台灣一般的最低薪資，且高級船員持續違反合約中的付薪條約，延遲給付或匯款，導致部分外籍漁工仍易受債務脅迫。
公民團體指出，因為漁業署管轄台灣各地漁會，而漁會通常從事勞動僱傭，其中可能存在利益衝突。部分反人口販運人士宣稱受到漁會的騷擾，而這些漁會和當地漁業署官員關係緊密。觀察員表示，正因漁業署對於遠洋作業船隻監督不足，因此容易發生勞力剝削和其他虐待事件。為了加強監督，當局通過條文符合國際勞工組織C188《捕魚工作公約（Work in Fishing Convention）》的決議，要求標準化的勞動條件、福利、提高遠洋作業船隻及近海漁船外籍漁工的最低薪資。然而，本報告期間，此決議的執行措施仍在審議中。《人口販運防制法》修正草案改善了被害人身分鑑別程序，並擴大被害人的福利待遇，包括提高簽證效力，以納入國家健康保險資格，在本報告完成之際，該修正草案尚未通過，與去年相同。
台灣法律保障被害人就人口販運者強迫其犯法的行為，可獲得豁免權。雖然 2019 年並無傳出被害人受罰的指控，公民團體仍認為前線執法人員及法官對於人口販運的了解不足或不一致，再加上人員流動率高，體制傳承不足，致使被害人仍易遭受短期拘留、罰款、監禁。2018 年，斯洛維尼亞政府確認 32 名台灣人因強迫犯罪涉嫌電話詐騙，台灣當局拘留該 32 人並展開刑事調查；經檢察官以標準被害人鑑定程序進行兩次面談後，台灣當局駁回先前的被害人身份認定。2019 年，當局以《人口販運防制法》起訴電話詐騙主嫌。司法單位認為嫌犯自願加入詐騙行為，其後被強迫繼續勞動，並起訴 32 名嫌犯，不過考量到這些嫌犯同時身為被害人，當局以較輕的刑期將其起訴，此案在本報告完成之際，仍在訴訟程序中。
預防
當局加強防制人口販運的作為。一名行政院政務委員繼續負責執行全台的防制人口販運行動計畫，並督導每半年召開一次會議的跨部會工作小組。工作小組仍維持分為兩個子小組，一部分負責家事勞工，另一部分負責漁民移工，此外，各子小組的開會頻率提升，開會時亦廣邀非政府組織和學術界參與。多個政府單位持續撥出經費製作防制人口販運的廣告、廣播與其他資料，並為特別容易受害的族群，包括青少年、外籍勞工，以及漁工舉行講座。漁業署也針對停靠在特定外國漁港的船隻，於隨機訪查時向外籍船員發放多語資料，其中包含勞工權益及熱線號碼等資訊。
當局在國際機場設有服務櫃檯，在全台各地也設有外籍勞工服務站，以協助外籍勞工並教導他們認識自身的權益。漁業署共針對 199 艘船隻執行隨機訪查，包含國內港口 82 艘、外國港口 74 艘、公海 43 艘，外籍船員數量總計約為 3,500 名 (2018 年總計 139 艘船隻、798 名船員；2017 年未納入報告)。2017 年頒布的規定表面上以加強對漁工的保護為宗旨，其條文卻允許仲介無限制收取招聘費與服務費，很可能縱容以債務脅迫造成的勞力剝削。本報告期間，勞動部委託一所大學研究這些規定是否能保護外籍漁工在台灣的勞動權益，研究結果提出數項改善招聘程序及監督勞動條件的建議。漁業署也在 2019 年 10 月修正規定，要求仲介及船東在合約簽訂前，向船員解釋其權益。
為了降低對招聘仲介的依賴，勞動部舉辦說明會，向不同產業從業人員解釋直接聘僱選項。雇主可藉由線上直接聘僱服務中心雇用外籍勞工，不需透過可能非法收取額外費用的仲介，不過，透過此服務刊登職缺的雇主數量極少，非政府組織也回報此服務的使用頻率極低。
當局也開始試行小型直接招聘計畫，招募外籍勞工招募至台灣從事的農業，但公民團體主張，此計畫僅有利於部分印尼勞工，無法評估勞工輸出國是否遵行刪減招聘費用或其他易使勞工受害的規範。
多數雇主仍認為透過仲介僱用外籍勞工較為便捷，勞動權益團體則持續呼籲當局消除法律漏洞，以終止仲介超收費用的情況。台灣當局於 2015 年設立一仲介評鑑制度，可針對評等未達標準的仲介機構撤銷其營業執照，並針對特定違法行為處以罰款，包括非法收取費用。然而，公民團體觀察員仍憂心，當局在進行勞檢前先行通知的做法，可能導致此制度無法客觀、有效地查出虐待案件，包括勞力剝削。人權團體主張若勞檢前不先行通知，且若當局核可非政府組織正式批准和許可審查權，將提高此制度的效力。漁業署共調查了 43 家仲介機構，於 2019 年對 2 家仲介處以罰鍰(2018 年為 4 家；2017 年為 6 家)，並勒令 2 家停業 (2018 年為 7 家；2017 年為 5 家)。台灣的法律雖將台灣護照持有人在海外從事兒少性剝削行為視為犯罪，但是自 2006 年以來，當局並未以在境外從事兒少性觀光為罪名調查或起訴任何一人。
當局已與 20 個國家簽署人口販運防制的合作備忘錄，但相關人士表示，由於台灣的外交地位特殊，導致雙邊或多邊合作的機會有限。部分合約中，並未明定在特定外國港口如何鑑別台灣籍漁船或台灣權宜船的勞力剝削。
當局持續打擊性交易，並透過觀光局加強宣導以及提升業界的訓練。為了減少脅迫移工現象，移民署於 2019 年持續進行自 2018 年展開的「自願離境計畫」，針對簽證逾期但仍居留境內的外國人，減輕相關罰則，例如若願意自行到案，即可豁免拘留，改而處以小額罰金和較短期的再入國禁令。
2019年上半年，共計超過 26,000 名外籍人士受惠於此計劃，人數大幅多於 2019 年初的 2,300 名。當局針對這些個人進行標準化人口販運被害人鑑別程序，但是並未鑑別或轉介任何被害人至保護服務。移民署發布紙本及電視廣告，以數種語言解釋此計劃程序，也成立自我通報熱線。
販運問題概觀
如同過去五年，台灣是勞力剝削和性販運受害男女被送往的目的地；也有一些勞力剝削的受害人以及性販運的受害女性和兒童來自台灣。台灣女性和孩童容易成為國內性販運的被害人，其中，勸誘台籍與外籍被害婦女及兒童藥物成癮後加以利用剝削，並強迫其從事性販運，這已成為人口販運者越來越常使用的手段。台灣販運者越來越常利用網路、智慧型手機應用程式、直播以及其他類似線上技術進行招募活動，通常針對兒童被害人，並掩蓋其真實身份讓執法單位不易發現。身心障礙人士也成為台灣性販運的被害人。
有些來自中國和東南亞國家的女性因假結婚或不實受僱機會受騙來台，實則遭到性販運。
人口販運被害人多為來自印尼、菲律賓、泰國、越南的移工，少數來自中國、柬埔寨和斯里蘭卡。台灣有超過 70 萬名外籍勞工，多數透過招聘機構及仲介 (部分來自台灣) 在母國被僱用，來台從事低技術工作，如家庭看護和家事勞工，或從事農漁業、製造業、肉品加工和營造業。部分外籍勞工遭收取高額仲介費，導致債台高築，仲介或雇主利用這一點加以脅迫外籍勞工持續爲其勞動。
扣除仲介費後，許多在台外籍勞工剩餘的所得遠低於法定最低工資。違約逃跑的外籍勞工估計可能超過50,000名，這類移工特別容易淪為人口販運的對象，因為違約逃跑使其喪失移工資格，無法獲得正當產業職位；部分勞工最初是因受虐而逃離，包括勞力剝削。家事勞工和家庭看護通常住在雇主家中，當局難以掌握其實際勞動條件與生活條件，因此也特別容易成為淪為剝削的對象。某非政府組織調查顯示，90% 的外籍家庭看護都遭到雇主扣留其旅行及身分證件，做為脅迫手段。
台灣的仲介經常協助雇主強制遣送提出申訴的「問題」外籍勞工，以其缺額引進新的外籍勞工，並繼續以債務脅迫的方式加以控制。部分販運者在台灣境內利用印尼人開立的商店作為地下通匯管道，藉此限制印尼移工並迫使其從事性交易。人口販運者利用台灣的《新南向政策》簽證簡化計畫，吸引東南亞學生和遊客前來台灣，再強迫其從事勞動或性交易。非政府組織指出，台灣有超過 200 所私立大學積極招募外籍學生，尤其是印尼籍，其後以教育為藉口將他們置於剝削性的勞動條件中。這些學生來台前大多對工作內容不知情，且來台後經常面臨合約變更、工時過長、居住環境差等與原合約不相符的情況。
自中國、印尼、菲律賓、越南等地至台灣籍漁船或台灣權宜船工作的漁工，無論是否登記在案，許多都捲入複雜的多國仲介網絡且債台高築，甚至可能遭受未給薪或給付不足、工時過長、身體虐待、缺乏食物或醫療、不允許睡眠休息，以及生活條件惡劣。漁民移工表示，高級船員會採用強制手段，如身體暴力、毆打、不發給食物或水，或扣除薪資等，藉此留住外籍勞工爲其勞動。這類虐待行為在台灣的遠洋船隊尤為普遍，包括 1,400 多艘台灣權宜船和台灣籍漁船，這些船隻在距台數千英里遠之處營運，未受到充分監督。
高級船員強迫移工漁民捕撈非法物種，包括瀕臨絕種和受保育物種，導致漁民面臨嚴重的犯罪後果。許多船隻一出海即在外海停留多年，多會選擇性地停用詢答機並停靠在「冷藏基地船」或偏遠無人居住的島嶼，以將人口販運被害人轉移至其他船隻，或卸下非法捕撈的魚種以避免執法人員的追查。漁業署估計，約有 8,000 多名菲律賓及 20,000 多名印尼勞工在遠洋船隊工作。而在海外從事電話詐騙的台灣人，據聞也可能是潛在人口販運被害人。
本正式文件亦公布於美國在台協會網站：
